quinta-feira, 30 de julho de 2015

O PODER JUDICIÁRIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988: VISÃO CRÍTICA DE UM ADVOGADO*

Adriano Pinto
Prof. da Faculdade de Direito da UFC

EMENTA: 1 Poder independente; 2. Órgãos do Poder Judiciário; 3. Novos tributos; 4. Acesso aos tribunais; 5. Garantias; 6. Autonomia; 7. Escolha dos dirigentes; 8. Controle da constitucionalidade; 9. Juizados especiais; 10. Conclusões.

1. Poder Independente

Assim como figurava na Constituição de 1969 (art. 6º), tem-se na Constituição em vigor a declaração enfática de serem independentes e harmônicos entre si o legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 2º)
Na verdade repetem-se declarações comuns ás anteriores Constituições: 1824 (art. 9º); 1891 (art. 15); 1834 (art.3º); 1937 (art. 11); 1946 (art 36) e 1967 (art. 6º).
Sabido ser o poder político uno e, portanto, indivisível, cuida-se propriamente de atribuir aos órgãos do Estado com funções típicas a condição de funcionamento propicia ao melhor desempenho possível, ainda que, na prática, nenhum desses órgãos tenha o monopólio de suas funções típicas.
Interessa-nos, pois, examinar o funcionamento do Poder Judiciário pelas normas constitucionais de 1988, numa perspectiva de sua organização estrutural avaliada em termos de condições para ter a eficiência e a independência desejadas.
Ainda que a condição de independência não tenha, necessariamente, o resultado da eficiência, como ficou demonstrado em relação do Executivo no regime de carta de 1969, certamente é fator fundamental para chegar-se ao bom desempenho do Judiciário.

2. Órgãos do Poder Judiciário

Ao contrário do art. 112, da Constituição de 1969, que incluía logo em segundo lugar o Conselho Nacional da Magistratura como órgão do Poder Judiciário, a carta de 1988 dele não cuidou ao fazer o elenco dos órgãos desse poder em seu art. 92, significando dizer que ele perdeu vida com a nova Constituição.
Na verdade, constituindo-se órgão sem função jurisdicional e tendo apenas competência disciplinar sobreposta aos tribunais, o Conselho Nacional da Magistratura foi experiência que não prosperou e jamais foi bem aceita.
Criado pela Emenda Constitucional nº 07, de 13.04.77, tinha por inspiração ser um censor da conduta dos magistrados de qualquer categoria e de qualquer ramo da Justiça, formado por sete ministros do Supremo Tribunal Federal, com sanções aplicadas mediante provocação e limitadas á disponibilidade e aposentadoria.

3. Novos Tribunais

No elenco de órgãos do art. 92 da Carta de 1988 se incluem o Superior Tribunal de Justiça e os Tribunais Regionais Federais, estes em substituição ao Tribunal Federal de Recursos.
A criação do Superior Tribunal de Justiça vai implicar em mais uma instancia para concentração de causas que, afinal, pela injustificável incorporação de matérias típicas da lei ordinária na Constituição, não aliviará a carga do Supremo Tribunal Federal cuja competência como Corte Constitucional ensejará a continuidade do fluxo existente, tudo fazendo crer até mesmo no crescimento deste, dada a amplitude do texto constitucional.
Ademais, vivendo o Pais a situação econômica e financeira conhecida, não existem perspectivas de implantação breve e adequação desse novo tribunal que, assim, já nasce falido e emperrado.
Em Brasília, o Presidente do Tribunal Federal de Recursos, Ministro Evandro Gueiros Leite, declarou ao Correio Braziliense (08.09.88) não haver verbas para a instalação do novo Tribunal, tendo a SEPLAN cortado quase CR$ 17 bilhões do orçamento previsto para 1989, devendo o TFR receber apenas CR$ 630 milhões.
Na verdade, para execução adequada das novidades introduzidas pela nova Carta, faz-se necessário construir prédio para abrigar o Superior Tribunal de Justiça, outro para instalar um centro de treinamento e mais cinco para o Tribunais Regionais Federais já criado (art. 27, § 6º, das disposições Transitórias) e a serem instalados no prazo de 6 meses da promulgação.
Considerando o critério de localização dos Tribunais Regionais Federia fixado em razão do maior volume de processos e distribuição geográfica a ser observado pelo Tribunal Federal de Recursos, conforme a competência que lhe foi atribuída (art.27, § 6º, das Disposições Transitórias) serem destinadas a S. Paulo, Rio, Distrito Federal, Porto Alegre e Recife, como já foi decidido em sessão administrativa do TFR, realizada em 06.10.88 (GM 07.10.88).
Mas, certamente, não haverá como fazê-lo no prazo de seis meses determinado na Constituição, e nem mesmo a saída de suplementação de verbas será possível, diante da exigência da indicação de recursos para tanto (art. 167, nº V).
Teremos, pois, por tempo indeterminado e jamais antes de 1980, a continuidade de funcionamento do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Federal de Recursos com as atribuições que seriam destinadas aos novos tribunais, respectivamente.
E, como essa situação vai ocasionar confusões e embaraços no ajuizamento e curso das ações, haverá uma sobrecarga no fluxo processual e inevitável agravamento no nível de congestionamento já existente.
Para enfrentar isso, o Supremo Tribunal Federal já decidiu, em reunião administrativa no dia 06.10.88, que as ações e especialmente os mandados de injunção encaminhados ao Supremo serão protocolizados, distribuídos, ficando, porém, a seqüência do andamento processual dependente de regulamentação a ser feita pelo Congresso nacional ou, em casos de urgência, por decisão especifica.
E, considerando o grande interesse despertado, seja pelo mandado de injunção, seja pelo hábeas-data, o Supremo corre o risco de ser transformado numa espécie de “guichê” de distribuição de feitos.
Também já no dia 06 de outubro vigente a nova Constituição, o Tribunal Federal de Recursos, atuando no âmbito da competência do ainda não instalado Tribunal de Justiça Superior, realizava sessão plenária na qual decidiu, por unanimidade, tornar sem efeito a prisão administrativa de ex-diretor financeiro do Banco de Roraima, decretada pelo Ministério do Interior, pois a nova Constituição não manteve essa prisão, ensejando o acatamento ao hábeas corpus impetrado.
E mais recentemente, em 19.10.88, o Supremo negou liminar em mandado de injunção pedindo a aplicação imediata da limitação dos juros de 12%, explicando não comportar a urgência reclamada, posto que juros podem ser devolvidos.
Induvidosamente, vai depender da criatividade do Supremo Tribunal a solução para o dia-a-dia das dificuldades geradas com a promulgação da nova Constituição.
Enquanto isso, somente o Tribunal Federal de Recurso tem mais de 32 mil processos aguardando julgamento que, somados a enxurrada decorrente da nova Constituição, vai compor um estoque inicial considerável para o Superior Tribunal de Justiça destinado a abrigar todos os processos do extinto TFR e será, ainda, a ultima instância para as questões não constitucionais.

4. Acesso aos Tribunais

Para nós, uma questão fundamental onde nada foi inovado para contribuir com a independência do Poder Judiciário, proclamado na Constituição, diz respeito ao acesso aos tribunais.
A Lei complementar, da iniciativa do Supremo Tribunal Federal, prevista no art. 93 para dispor sobre o Estatuto da Magistratura, há de obedecer a normas constitucionais com pontos positivos, porém, faltando base para liberar o acesso aos tribunais da manipulação política e, muito especialmente, da penetração do Poder Executivo.
Continuará o Chefe do Poder Executivo a ter a opção de escolher, em lista tríplice, o membro dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal e Territórios (art. 94).
Os ministros do Supremo Tribunal Federal, do Supremo Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e do Tribunal Superior do Trabalho serão nomeados por escolha do Presidente da Republica submetida ‘a aprovação do Senado Federal (arts. 101, 104, 107 e 111).
Os malefícios de tal escolha são sobejamente conhecidos, gerando o domínio do Executivo e a cumplicidade do Legislativo em prática de puro apadrinhamento político danoso à dignidade da função e limitador da independência do Juiz, na grande maioria dos casos, pelo menos durante um certo período.
Atualíssimo é o caso da escolha e nomeação de um ministro do Tribunal Federal de Recursos, político de carreira, amigo e conterrâneo do Presidente da Republica, sócio de uma empresa de lobby que funcionava por via de uma situação pessoal do Palácio do Planalto, bacharel formado tardiamente e com apenas 7 anos de diploma.
Segundo divulgado na imprensa nacional (Folha de S. Paulo, 27.11.87), houve resistência do próprio Tribunal Federal de Recursos, mas a sua vaga foi negociada operando-se uma aposentadoria em troca de nomeação para o Conselho Federal de Educação do aposentado. Ademais, registrou ainda o noticiário da imprensa existirem serias restrições ao comportamento moral e ético desse escolhido, com notório envolvimento em escândalo do Serviço Federal de Processamento de Dados e em episódios de trafico de influencia.
Apesar disso tudo, a escolha foi aprovada no Senado Federal com apenas oito votos contra (O Globo 02.12.87). O Tribunal Federal de Recursos lhe fez pomposa solenidade de posse e, a Ordem dos Advogados do Brasil, que publicamente se postara contra sua nomeação (Correio Braziliense 06.12.87), se fez representar e procedeu a devida louvação.
Este é apenas mais um dos muito casos nacionais, produto da manipulação política para a escolha de juizes, mas eles são comuns e conhecidos na realidade de cada Estado.
Imagino que sua formula melhor seria o registro de candidatos com determinados requisitos mínimos, uma composição de lista de seis nomes por escolha do respectivo tribunal, o sorteio de um desses nomes, a sua aprovação submetida ao Congresso Nacional para a simples nomeação pelo Executivo.
Do mesmo modo, a promoção dos juizes haveria de ser liberado do jugo imposto pelos ministros, na área federal, e pelos desembargadores, na área estadual. Listados os juizes com requisitos da apuração de merecimento, composta uma lista de quantos atendessem aos mínimos estabelecidos, o sorteio seria solução para evitar o domínio político hoje existente no processo.
Por igual motivo, o preenchimento do quinto constitucional não teve a melhor solução, quando ficou instrumentado por via de lista sêxtupla formulada pelo órgãos de representação do Ministério Público e dos Advogados (art. 94).
Ainda ai comportaria o registro de candidatos, a composição de lista com os detentores de requisitos mínimos, a escolha por sorteio e a aprovação do nome sorteado pelo Tribunal, facultando-se aos órgãos de classe o veto fundamentado ao nome escolhido, ou aos nomes listados antes do sorteio.

5. Garantias

Entre as garantias atribuídas aos juizes, nos parece ainda necessitar de aprimoramento o sistema de manter a nível adequado a remuneração, sem embargo de consideramos produtiva a sujeição a tributos comuns aos cidadãos em geral, como está no art. 95, III.
Além das regras do art. 37, XI, onde se fez limitar o máximo da remuneração, e do art. 93 nº V, determinando limite na diferença (10%) entre uma e outra categoria da carreira e a não ultrapassagem dos vencimentos atribuídos aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, haveria de existir um mínimo inicial e uma regra de convivência com a inflação, para incidir anualmente.
A magistratura precisa ter vencimentos condignos com a importância da função, de cujo desempenho adequado depende o equilíbrio social.
A falta de normas constitucionais adequada tem gerado distorções e imposto mesmo comportamentos criticáveis dos magistrados premidos pela conjuntura econômica.
Foi comum a situação de ganhos dos juizes em valores inferiores aos funcionários do Poder Judiciário.
Para tentar corrigir tal distorção surgiu o Decreto-Lei 2.019, de 28.03.83, alterando a forma de contagem do tempo de serviço para cálculo da respectiva gratificação, premiando-se maior tempo de serviço público ainda quando obtido fora dos quadros da magistratura, provocando maiores distorções ainda.
Formulas outras, disfarçadas na legislação dos Estados, induzem, invariavelmente, prejuízo a imagem e credibilidade merecida pelo Juiz diante da sociedade.
Impõe-se assumir o ônus de reconhecer a necessidade de oferecer a magistratura vencimentos adequados a lhe garantir a tão reclamada independência e eficiência na função.
Não podemos ter os nossos salários ou juizes tolhidos em dar transparência a composição dos seus salários ou jungidos a renunciarem à dignidade de postura para adotarem comportamentos e atitudes de meros militantes sindicais.
Nos últimos anos testemunhado greves de juizes em vários Estados, e, agora, na Paraíba, juizes e desembargadores ameaçam paralisar suas atividades para conseguir melhorias salariais, como noticia o jornal do Brasil (18.10.88). Lá, o salário inicial de um juiz, já incluídas todas as vantagens, é de apenas CR$ 163 mil, valor impossível de conferir subsistência digna e independência para o magistrado.

6. Autonomia

Está no art. 99 a garantia da autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário.
Contudo, a falta de um percentual mínimo estabelecido em relação a dotação orçamentária a ser consignada para o Poder Judiciário torna essa garantia muito relativa pela dependência política da boa vontade do executivo e do humor do Legislativo.
Realmente, sem garantia de um limite mínimo, um percentual de vinculação orçamentária para atendimento das reais necessidades de estrutura e material, tudo fica em termos de declaração, pois a faculdade de propor despesas ao Legislativo estará condicionada a parâmetros que serão estabelecidos em lei complementar (art 96, II c/ 169 e 99).
E, como se não bastasse, até a autonomia anteriormente atribuída aos precatórios, expressa na rigorosa ordem de apresentação mantida no art. 100, foi alterada por casuísmo incluído no art. 33 das Disposições Transitórias, por direito interesse do Executivo do S. Paulo um grande devedor de precatórios.
Ali se permite ao Executivo escolher e, conseqüentemente dar outra ordem, para pagamentos de precatórios em parcelas anuais, no máximo de oito anos, a partir de julho de 1989. Alem de ferir a autonomia da ordem judicial, vai abrir porta larga à corrupção e ao apadrinhamento político.

7. Escolha dos Dirigentes

O auto-governo da magistratura é um principio salutar mas falta-lhe, antes como agora, uma regra destinada a dar harmonia na escolha dos dirigentes dos tribunais, poupando o Poder Judiciário do desgaste natural de todo e qualquer processo de disputa pelo poder diretivo.
Assim, a regra do art. 98, I , “a” poderia ter incluído o sistema de rodízio dos ministros, desembargadores ou juizes, para a investidura nas funções diretivas, ao invés de deixar a critério do regimento interno de cada órgão, como se infere da disposição constitucional.
Vai, contudo, vigorar principio semelhante ao do art. 115, nº I, da Constituição de 1969, ensejando a repetição de fatos do conhecimento geral envolvendo a disputa pelo poder diretivo onde não existe a regra de rodízio ou não se respeita à tradição de fazê-lo.
Ainda recentemente ganharam destaque nacional os conflitos gerados na sucessão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, como esta em ampla matéria do Correio Braziliense, de 24.03.88, e do Estado de S. Paulo, de 26.03.88.

8. Controle de Constitucionalidade

Continua na competência do Supremo Tribunal Federal a ação direta de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I).
No regime da Carta de 1969, o Supremo firmara-se na posição de não ser admissível, mesmo por via de previsão na Constituição Estadual, a ação direta de inconstitucionalidade formulada perante o Tribunal de Justiça pela Procuradoria Geral do Estado (RTJ 97/1170, RDA 145/156).
Agora, porém, como o art. 125 da CF/88, essa competência do Tribunal de Justiça poderá ser estabelecida na Constituição Estadual com a instituição da representação de inconstitucionalidade, para atacar leis ou atos estaduais ou municipais.
No âmbito federal, a legitimação para agir deixou de ser privativa e optativa do Procurador – Geral da Republica (RTJ 100/1, 954, 1013), para admitir vários autores (art 103); Presidente da Republica, Mesa do Senado, Mesa da Câmara, Mesa da Assembléia Legislativa, Governador do Estado, Procurador Geral da Republica, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional, confederação sindical ou entidade da classe de âmbito nacional.
Essa variação de autores democratiza o controle direto de constitucionalidade mas, certamente, será mais um componente de congestionamento do Supremo.
Haverá muitas iniciativas por mero engajamento político, mesmo originadas de autores dos quais se deveria esperar moderação e sobriedade.
Exemplo disso, a nosso ver, é a recente representação formulada pelo Conselho Federal da OAB atacando decretos executivos federais que viabilizaram a reposição do equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos (Dec. 94.042/87 e 94.233/87), quando tal é principio consagrado na Constituição de 1696, sob a égide da qual foram expedidos os mencionados decretos.
No episódio, a OAB veio apenas engrossar a oposição ao Governo Sarney, cujo péssimo desempenho não justifica, porém, a resistência de mero engajamento oposicionista.
Mas, ainda por via do Recurso Extraordinário ter-se-á como levar ao Supremo Tribunal Federal a questão constitucional, como ação incidental, cabível nos mesmos casos do art. 119, III, da CF/88, como se vê, agora, no art. 102, nº III.
Haverá, igualmente, um novo instrumento de controle indireto da constitucionalidade para a competência do Superior Tribunal de Justiça, qual seja o Recurso Especial, cabível nos mesmos casos do recurso extraordinário, como se vê no art. 105, nº III, da CF / 88.
Esse Recurso Especial caracteriza, ainda mais, a existência das quatro instâncias judiciais, cujo trânsito já vislumbramos como praticamente usual, dada a circunstância de se ter na Constituição nova todo um complexo de normas sobre matérias apropriadas para a legislação ordinária.

9. Juizados Especiais

A institucionalização dos juizados especiais (art. 98) é providência salutar, estimulando a criação deles no exemplo da experiência já assimilada com os chamados juizados de pequenos causas.
Terá, porém, pouco significado como fator de descongestionamento da ação do Poder Judiciário, embora possa conferir maior credibilidade à atuação da Justiça, viabilizando a celeridade e a proximidade do Cidadão.

10. Conclusões

Para nós, as modificações introduzidas pela Carta de 88, além das perturbações de sua implantação, tomarão o aparato judicial muito mais lento e oneroso.
Teremos mais uma instancia representada pelo Tribunal Superior de Justiça, enquanto o Supremo Tribunal Federal continuará com os pesados encargos anteriores além de sua feição de Corte Constitucional, dada a amplitude de matérias próprias de legislação comum colocadas na Constituição.
Os magistrados não conquistaram a merecida condição de serem independentes do jogo político, assim como os tribunais continuaram subjugados a humores do Executivo e do Legislativo, inclusive na propalada autonomia administrativa e financeira.
A Justiça que deveria ter sido assegurada gratuitamente como regra e, excepcionalmente, custeada pela parte, vai ficar mais onerosa, quando se dá liberdade ao Estado membro para legislar sobre custas judiciais (art. 24).
A Súmula do Supremo Tribunal Federal poderia ter sido institucionalizada como de observação obrigatória pela Administração Pública, cabendo a este pedido de revisão, quando fosse o caso, de modo a evitar os desvios praticados pelo Poder Público quando vai vencido nos Tribunais.
Assim como temos a ação de controle da constitucionalidade, poderíamos ter a mesma ação para declarar previamente o entendimento de normas constitucionais evitando-se o acúmulo de questões nas instancias inferiores.

---------------------

*Conferência feita na Semana da Constituição, realizada sob o patrocínio da OAB/PI, de 17 a 21 de outubro de 1988.
** Publicado na Revista da Faculdade de Direito da UFC, nº29, jan/jun-1988, p.233.

Nenhum comentário:

Postar um comentário